Neden Kentsel Yenileme?

Türkiye’de yarım yüzyılı aşan bir süredir izlenen yerleşim biçim ve eğilimleri, bugün çok sayıda nedenle iyileştirme girişimlerini her ölçekte kaçınılmaz kılmaktadır. İstanbul için özellikle deprem tehlikesinden ötürü ön plana gelmiş olan yapı stokunun iyileştirilmesi konusu, gerçekte çok sayıda gerekçe ile Türkiye’de bugün planlamanın odaksal konularından biridir. Türkiye’de bir kentsel iyileştirme politikası belirlemek, buna uygun yasal düzenlemeleri hazırlamak, uygulama araç ve kaynaklarını türetmek, ilgili tarafları biraraya getirecek örgütlenme modelleri ve süreçleri tanımlamak önümüzdeki onyıllara hazırlanmada öncelikli bir ödev olarak durmaktadır.(1)

Yeniden farkına vardığımız deprem tehlikesi yanısıra, Türkiye yerleşmelerinde iyileştirme politikalarına yönelmek için, çok sayıda gerekçe bulunabilir. Ancak bu kavrayış ve yönelişi eyleme dönüştürebilmek üzere gerekli altyapı ve düzenlemelere sahip olduğumuz söylenemez. Türkiye’de kentsel planlama mevzuatı, kentsel alanların yalnızca genişletilmesini kolaylaştıran, yatırımların bu amaçla yönlendirilmesini sağlayan bir yaklaşıma sahiptir. Bu yaklaşımla, yalnızca “kadastral ve imarlı alanlar” olmak üzere iki bölge tanımlanır. Öngörülen asıl süreç, yalnızca birinciden ikinciye geçiştir. Bu nedenle sistemin temel araçları da yalnızca ‘kamulaştırma’ ve ‘18. madde uygulamaları’ ile sınırlı kalmıştır. Yarım yüzyılı aşkın bir süredir bu rejim altında yürütmüş olduğumuz kentleşme sonucunda, kentsel yenileme ve iyileştirme etkinliklerine yönelme gereği aşağıdaki gibi özetlenebilir.

1. Türkiye, 1950’li yıllardan bu yana, kentleşme, yapılaşma ve konut üretiminde olağanüstü bir performans göstermiştir. Bu performansın en çarpıcı özelliği, yetersiz sermaye birikimi ve altyapı yatırımları, ayrıca kişi başına düşük ortalama gelir düzeyleri bulunmasına karşın, dünya ölçülerinde yüksek ve şaşırtıcı bir başarı grafiği göstermesidir (Şekil 1). ‘Kentsel yatırımlar yapılsın, yapılaşma gerçekleşsin ve konut üretilsin de hangi koşullarda olursa olsun’ tutumunun egemen olduğu bu dönemler boyunca ‘kamu’, yönlendirme ve denetim görevlerinden geri durmuş, buna karşılık büyük oranlar oluşturan kaçak yapılaşmanın yasal statüsünü af yasalarıyla kâğıt üzerinde tekrar tekrar düzeltmekten geri kalmamıştır. Bu döneme ait Türkiye konut üretimi güçlü bir yükseliş gösterir. Ancak uluslararası karşılaştırmanın gerçekleri görünenden daha da çarpıcıdır. Şöyle ki:

• Batı istatistikleri, ‘iyileştirme ve yeniden yatırım’ girişimlerini de kapsar. Gelişkin bir stoka sahip ülkelerde bunların oranı ise zaten yüksektir. O halde, bu ülkelere ait üretim grafikleri görünenden çok daha aşağıda (belki %50) seyretmektedir.

• Türkiye verileri ise, yalnızca ruhsatlı yeni üretimi göstermekte olduğu için gerçeğin altında bir eğri göstermektedir. Kaçak yapılaşmanın, bu dönemler boyunca yasal üretimin %30-50’si oranlarında seyrettiği bilinmektedir.

• Türkiye’de kentsel büyüme ve konut üretimi, apartman yapılaşma biçiminin ve kat mülkiyeti ve hisseli mülkiyet gibi üretim ilişkilerinin kendiliğinden piyasada gelişmesi sonucunda yaratılmıştır. Üretilen betonarme apartman stokunun ise, ancak biçimsel denetimlere konu olduğu bilinmektedir. Bu yapıların hemen hepsi küçük müteahhitlik hizmeti ile, kamu ya da özel denetimler erişemeden gerçekleştirilmiştir. Bu yapıların yer aldığı ortamlar da kentsel hizmetler ve yatırımlar açısından yetersiz ve düşük standartlarda gelişmiştir. Bu durum kentlerimizde büyük risk havuzları yaratmıştır.

2. Kentsel konut üretimi bu dönemler boyunca, tüm ‘konut açığı’ söylemlerine karşın, kentsel nüfusun üstünde seyretmiştir (Şekil 2). Gerçekler, görünenden çok daha çarpıcı bir duruma işaret etmektedir:

• Buradaki kentsel konut üretimi, yalnızca yasal statüde üretilen ruhsatlı birimleri tanımlamaktadır.

• Hanehalkı sayısı ise, bütün kentsel nüfusu, yani kentsel alanlardaki kaçak stokta ve gecekondularda oturan toplam nüfusu kapsamaktadır.

O halde Türkiye’nin önümüzdeki onyıllar boyunca asıl önceliği, kentsel alanları genişletmek, üretim hacmini geliştirmek değil, mevcut yapılaşmış alanlarını ve yapı stokunu iyileştirebilmektir. Türkiye yakın gelecekte önemli kentsel iyileştirme projeleri gerçekleştirmek ve kentlerini daha güvenli yaşam çevrelerine dönüştürmek zorundadır. Ne var ki yapılan pek çok öneri, bildik ‘imara açma’ ve ‘yap-sat’ sistemi ile yapılaşma alışkanlıklarını tekrarlamaktadır. Oysa Türkiye, şehirleşmesini büyük ölçüde tamamlamış görünüyor. Yakın gelecek, yapılanları yeterli standartlara kavuşturma dönemidir. Bu yaklaşımla, ‘kentsel dönüşüm ve iyileştirme’ düzenlemelerinin hazırlanması gereği bulunacaktır. İyileştirme politikalarına ağırlık vermek için başka nedenler de bulunmaktadır:

3. Türkiye’de nüfus artışı ve kentleşme hızları düşmeye başlamıştır. Buna karşılık, imar-inşaat sektörünün alışkanlıkları içinde, yaratılan üretim fazlasının devam etmesi ve daha da artması olasıdır.

4. Denetim dışı üretilmiş bulunan kentsel yapı stoku ve yaşam çevreleri, çevre kirliliği, yangın ve kentsel kazalar, ya da sabotaj ve terör gibi planlı zararlılar karşısında, özellikle de doğal afetler ve deprem karşısında büyük bir risk havuzu oluşturmaktadır. Tehlikeler karşısında giderek artan risk yığılmaları, kentlere ilişkin özel yaklaşım ve yeni politikalar geliştirmemizi zorunlu kılmaktadır.

5. Kentlerimizde ölçek sıçramaları ile altyapı, ulaşım ve kamu hizmetleri alanlarında giderek daha yoğun yatırımlar yapılması kaçınılmaz olmaktadır. Bunların getirdiği fiziki müdahale biçimleri yanısıra, yarattıkları yerel ekonomiler, kullanım değişikliklerini, yoğunluk artışlarını ve toplu yeniden yapılanmaları gerektirmektedir.

6. Yarım yüzyılı aşan bir dönem içinde yaratılan stok fazlası, aynı zamanda gözardı edilemeyecek bir toplumsal ayrışma ve varlık polarizasyonunun da göstergesidir. Türkiye’ye özgü kentleşme, toplumun taşınmaz varlığına dayalı ayrışma süreçlerine kapılmasına yol açmıştır. Bu yolla taşınmaz zengini katmanlar oluşmuş, kiracılar ve kendi konutunda oturanlar, mekânsal açıdan ‘birarada’ olabilmelerine karşın, birbirinden giderek toplumsal anlamda uzaklaşan, birinden öbürüne geçiş kolaylıklarını giderek kaybeden katmanlar yaratmışlardır. Türkiye’nin kendine özgü, rant güdümündeki bu kentleşme sürecinde fiziki dönüşüm ve sosyal dönüşüm birlikte yer almış bulunmaktadır. Kentsel fakirlik, ekonomik kriz ortamında giderek daha büyük toplumsal tehlike oluşturmaktadır. Öte yandan, günümüz kentsel iyileştirme ve dönüşüm girişimlerinin başlıca özelliği, kent nimetlerinden yararlanmada adalet sağlayan sosyal projeler olmalarıdır.

7. Yüzyılların birikimi ile, yerleşim alanları ve konut çevreleri geliştirmede üstün değerde bir kültüre sahip Anadolu coğrafyası, bir neslin yaşam süresi içinde bu mirası gözden çıkarabilmiş bulunuyor. Çarpıcı performansın belki de en önemli faturası, estetik değerlerden ve yeterli standartlardan yoksun yaşam çevreleri yaratılmış olmasıdır. Avrupa Birliği’ne katılma heveslisi bir ülke için bunun ciddi bir sakınca yarattığı açıktır.

Türkiye’nin 60 yıllık kentleşme tarihçesi ile eriştiği durum değerlendirildiğinde, bugün bir dönemeç noktasında bulunduğumuz yargısına varılmakta, yakın gelecekte izlenmesi zorunlu görünen kentsel politikaların özellikle iyileştirme ve yenileme eksenine oturması gerektiği anlaşılmaktadır. Bu konu, son yıllarda yapılan kimi yayınlarda olduğu gibi, TÜBİTAK tarafından yürütülen 2023 Vizyon çalışma raporlarında da yer almıştır. Günümüzde gerek gecekondu, kaçak ve düzensiz yapılaşma alanlarının ortadan kaldırılması, gerekse deprem zararlarını azaltma amaçlarıyla kent parçalarının iyileştirilmesi ve dönüşümü konusunda farklı model ve önerilerin mevzuat, uygulama ya da bir öngörü olarak öne sürüldüğü gözlenmektedir. Bunları topluca karşılaştırmalı olarak gözden geçirmek yanında, İstanbul Zeytinburnu için önerilen bir dönüşüm modeli önerisi bir başka alternatif olarak görülebileceği için, bu yaklaşımların kısaca gözden geçirilmesi ve kimi ölçütlere göre değerlendirilmesi yararlı bulunmaktadır.

1. İmar Yasa Taslağı’nda Öngörülen Model

İmar Yasa Taslağı’nın üçüncü bölümündeki bir madde ile, ilk kez kapsamlı bir kentsel dönüşüm için gerekli görülen genel hükümler belirlenmiş bulunmaktadır. Buna göre ilgili idareler, dönüşüm alanları belirleme ve dönüşüm projeleri hazırlama yetkileri ile donatılmaktadırlar. İlgili idarelerin, özellikle afet tehlikesi taşıyan alanlarda dönüşüm projelerini hazırlamaları ve öncelikle uygulamaları zorunlu tutulmaktadır. Bu görev ve sorumluluklardan kaçınılması durumunda Bayındırlık ve İskân Bakanlığı, doğrudan plan hazırlama ve onama yetkileri ile müdahale edebilmektedir.

Dönüşüm uygulamaları, kamu, özel, ya da ortaklıklar aracılığıyla yapılabilmekte ve mevcut yapı stokunu tasfiye, yenileme, koruma, güçlendirme gibi düzenlemeleri kapsamaktadır. Dönüşüm projelerinde kararlaştırılan uygulama esasları ile fiziki yapılaşma yanısıra, finansman, mülkiyet, kullanım ve işletme, sosyo-ekonomik kalkınma konularında öneri ve önlemler belirlenir. İlgili idareler, süreç, mali yapı ve uygulama araçlarını belirler. Uygulama işlemlerinde, taşınmazların düzenleme öncesi ve sonrası değerleri belirlenir. Düzenleme sonrası değerin %30’u ilgili idareye, gerisi paydaşlara dağıtılır. Artırılan yüzölçümünün dörtte biri de doğrudan idare tarafından alınmaktadır.

“İlgili idareler bu alanlarda taşınmaz sahiplerinin hakları saklı tutulmak koşuluyla şüyulandırma, toplu ortaklık kurma, toplu projelendirme ve kat mülkiyeti esaslarına göre paylaştırma, yapım işlerini ihaleye çıkarma, toplu işletme yönetim biçimleri geliştirme ve uygulama yetkilerine sahiptir... Onaylı projeye göre yapılacak kat irtifakı sözleşmesi kapsamında tapuya şerh verilir ve kamulaştırmaya gerek kalmaksızın yapı yıkımına başvurulabilir.” Taslakta, dönüşüm plan ve projeleri kapsamındaki taşınmazların, ilgili idare meclis onayından başlayarak beş yıl süre ile emlak alım satım vergilerinden muaf tutulması, KDV oranının ise %1 olarak uygulanması önerilmektedir.

Taslağın özellikle üçüncü bölümünde yer alan araç ve yöntemlerin tanımlanmasında büyük ölçüde 1997-1999 döneminde ODTÜ çalışma grubu tarafından hazırlanmış bulunan ‘İmar Mevzuatında Afet Zararlarını Azaltma Amacıyla Gerekli Revizyonlar’ raporlarında yer alan önerilerden yararlandığı görülmektedir. Ancak burada dikkat edilmesi gereken, kentsel dönüşüm girişimlerinin yalnızca yönetimler tarafından değil, piyasada doğrudan taşınmaz sahiplerinin çoğunlukla oluşturdukları yerel ortaklıklar yoluyla da yapılabilmesine açık kapı bırakılmasıdır. Bu yolla yalnız afet endişesi ile değil, mekânsal ekonomik verimlilik, kamu yatırımları ve altyapının rantabl kullanılması gibi nedenlerle de piyasada uygun bulunan ölçeklerde toplu dönüşüm projelerine başvurulabilmelidir.

Burada öngörülen model, imar açısından gerekli kimi araçları sunmakla birlikte, uygulamalar yönetmeliklere bırakılan ayrıntıların etkinliği ölçüsünde başarı gösterecektir. Dönüşüm için önerilen süreç ve araçların farklı ortamlarda uygulama senaryoları düşünülerek düzenlenmesi gereği vardır.

2. Ankara Büyükşehir Belediyesi Uygulamaları

‘Kuzey Ankara Girişi Kentsel Dönüşüm Projesi Kanunu’ (2004) ile Ankara Büyükşehir Belediyesi, Protokol Yolu üzerinde belirlenmiş bulunan alanda 1/5000 ölçekli imar planı hazırlamak, bunun Bakanlık tarafından onanması üzerine aynı kapsamda yatırım projeleri geliştirmek yetkilerini almıştır. Belediye Kanunu’nda da (5215, 2004, 73. md.) ‘kentsel dönüşüm ve gelişim alanı’ adı altındaki yeni hükümler uyarınca 50.000 metrekare ve üzerindeki kentsel alanlarda bu tür özel projeler uygulanması olanaklıdır. Bu alanlardaki taşınmazların toplu tasarrufu, mülk sahipleriyle anlaşarak kamulaştırılması yoluyla sağlanmaktadır. Ancak uyum göstermeyenlere karşı, Kamulaştırma Kanunu’nun (2942, 1983) caydırıcı bir etken olarak, beş yıla yayılan ödemelerle cezalandırıcı bir kamulaştırma yöntemine başvurulması tehdidi de uygulama araçları içinde yer almaktadır.

Dönüşüm alanları için hazırlanan plan ve projelere göre bu alanlardaki tüm taşınmazlar boşaltılıp yıkılarak, yeniden üretilecek konut ve kentsel çevreler yeniden paylaştırılmaktadır. Bu işlemlerin ayrıntıları Bakanlıkça hazırlanacak bir yönetmelik tarafından düzenlenmektedir. Mevcut taşınmazların kendi arsası/kamu arsası üzerinde yer alıp almaması, imarlı/imarsız olması, yasal/kaçak statüde bulunması, üzerinde yapı bulunan/bulunmayan taşınmazlar niteliğinde olması, mevcut yapı yüzölçümünün küçük/büyük olması gibi durumlar, farklı yararlanma haklarının tanınmasında ölçütlerdir. Bu hakedişlere göre, Büyükşehir Belediyesi’nce yaptırılacak yeni stoktan kimin hangi miktarda yapı yüzölçümü edinebileceği belirlenmektedir. Bu modelde, eksik hak sahipliği, ya da daha büyük yüzölçümü edinmek isteyenler için zamana yayılmış bireysel borçlanma programları düzenlenmekte, fazla hak sahibi olanların ise alacakları topluca ödenmektedir.

‘Kuzey Ankara Girişi Kentsel Dönüşüm Projesi Kanunu’ örneğinde, kentsel dönüştürmede açık kamu yararı bulunduğu yargısıyla daha güçlü yaptırımlar getirilmiş olduğu anlaşılmaktadır. Belediye Kanunu’nda ise, ‘anlaşma yolunun esas olduğu’ belirtilmekte, özendirme ve yönlendirmelere ve daha yumuşak yaptırımlara başvurulduğu gözlenmektedir. Deprem tehlikesi karşısında yüksek risk bulunduğu tespiti yapılmış alanlarda da herhalde dönüşümün, Başkent girişlerinin estetiğinin de ötesinde bir kamu yararı taşıdığı görüşü ile daha güçlü yaptırımların geliştirilmesi uygun görülmeli ve yönetimleri dönüşüm süreçlerini başlatmakla görevlendirmenin zorunlu olduğu görülmelidir.

Dönüştürülmesinde kamu yararının ağır bastığı bir alan için ayrıcalıklı bir yasa çıkarılması ve bir özel proje hazırlanması, belki dönüşüm deneyim ve bilgisinin 2981 sayılı Yasa’nın öngördüğü yöntemlerden çok farklı olması gerektiğinin zımnen kabul edildiği, ancak yerine nelerin geçmesi gerektiğinin de henüz geliştirilmemiş olduğu bir ortamda affedilir bir durumdur. Öncü bir girişimin uygulanmasında güçlü yasal dayanak, yönetimler için elbette cesaret verici ve yönlendirici bir etkendir. Ancak, örnek durumlar ne kadar yaşamsal önem gösterirse göstersin, yasaların tekil sorunlar için ayrı ayrı bir defaya özgü çözümler getirmek üzere çıkarılması ne yasama, ne de yürütmede etkin bir yöntem oluşturur. Her büyükşehrin dört yanından girişler için ayrı yasalar mı çıkarmalıyız? Yoksa dönüşümün gereği nereden kaynaklanırsa kaynaklansın (ki bu kamu gözüyle yapılan bir değerlendirme yerine, piyasa eğilimlerinin gerekli bulduğu bir dönüşüm de olabilir), toplulaştırma ve yeniden paylaşıma fırsat veren bir çerçeve mi geliştirmeliyiz? Dönüşüm konusunda esnek ve güçlü bir yasal zemin ihtiyacı devam etmektedir.

3. İstanbul Büyükşehir Belediyesi Danışmanları’nca Önerilen Yaklaşım

Bu yaklaşımda, Zeytinburnu İlçesi’ndeki yapı stokunda ilk uygulaması yapılmış olduğu gibi, tek yapı ölçeğindeki mühendislik incelemeleri yoluyla senaryo depremde yıkılması kaçınılmaz görünen yapılar adresleriyle belirlenmektedir. Belirlenen yapıların İmar Kanunu 39. md. gereği ortadan kaldırılması için taşınmaz sahiplerine duyuru yapılması ve öngörülen bir süre içinde yıkım işlemlerinin yerine getirilmesi gerekecektir.

Bu tür çalışmaların İstanbul bütününde 1 milyon üzerindeki yapı stokunda yürütülmesi sonucunda yaklaşık 50.000 yapının adresleriyle tespitlerinin yapılarak yıkılması istenmektedir. Bu yaklaşık 1.5-2 milyon kişinin belki bir on yıllık dönem içinde taşınarak yer değiştirmesi demektir. Bunun için, söz konusu nüfusu barındırmak üzere yeni ve ‘güvenli’ konut mahallelerinin kurulması öngörülmektedir. Büyükşehir Belediyesi eliyle bu stokun hazırlanması amacıyla, merkezi yönetimden yaklaşık 10 milyar ABD Doları düzeyinde bir kaynak talep edilmesi gündemdedir. Bu yolla İstanbul’a yeni mahalleler eklenecek, belirlenmiş olan yapılar yıkılarak kamu mülkiyetine geçecektir. Küçükçekmece Belediyesi tarafından da Toplu Konut İdaresi ile yapılması öngörülen ‘dönüşüm projeleri’nin aynı nitelikte olduğu anlaşılmaktadır.

Bu yaklaşımın gösterdiği başlıca sorunlar, yıkılacak yapı birimlerinin tespitinin ne ölçüde bilimsel bir yöntemle yapılabildiği, bu yıkımlar sonucunda mevcut çevrenin niteliğinin ne olacağı, ayrıca komşu yapılara zımnen verilen güvencenin ne tür bir bilimsel dayanağı bulunduğudur. Mevcut dokuda dayatmacı ayıklama sonucunda ortaya çıkan olumsuz görünüm kentsel çevrenin büsbütün çağdaş kentsel tasarım standartları ve nitelikli görsel estetikten uzaklaştıracağı kesindir. Bu öneride sağlanan çok büyük bir kaynak ile yeni alanların geliştirilmesi gerçekleştirilebilse dahi, geride kalan mevcut kentsel çevrelerin nasıl iyileştirileceği konusu belirsiz kalmaktadır.

4. Zeytinburnu Belediye Başkanlığı Yaklaşımı

İlçe Belediyesi tarafından yürütülen farklı çabalar ve model arayışları içinde, daha fazla vakit kaybetmemek ve Zeytinburnu’nda bir yerden başlamış olmak amacıyla, yapı taşıyıcı sistemleri açısından güvensizliği bilinen bir sitenin sakinlerini hedefleyen bir öneri geliştirilmiştir. Buna göre, öncelikle komşu bir bölgede bulunan boş bir arazinin elde edilerek (ya da karşılıksız kullanarak), söz konusu site sakinlerini burada barındıracak sayıda konut yapılması düşünülmektedir. Bu yeni stokun tamamlanmasıyla mevcut site sakinleri buraya taşınacak, daha sonra aynı site yenilenmiş olacaktır. Bu yöntemle Zeytinburnu’ndaki yüksek risk gösteren mahallelerin önceliklere göre yenilenmesi sürdürülmek istenmektedir.

Bu modelin de bir dış kaynak girdisine gereksinmesi vardır. Yapım maliyetlerinin karşılanması yöntemi ve arazinin elde edilmesi fırsat maliyetinin öz önünde tutulması gerekir. Öte yandan site, mahalle, ya da kentsel bölge ölçeğinde toplu yenileme öngörülmesi, nitelikli tasarım ve farklı yapılaşma biçimlerinin elde edilmesi olasılığını getirmektedir. Bu konularda yerel toplulukların nasıl katılacağı ve Belediye’nin nasıl bir süreç izleyeceği, çevresel ve kentsel tasarım niteliklerini belirleyecektir. Yapımcı güdümünde bir işleyişe teslim olunursa, kentsel standartların ve plan kararlarının zorlanarak yoğunlukların %30-40 düzeylerinde artması tehlikesi bulunmaktadır. Zemin açısından her yerde uygun görülmeyebilecek bu yoğunluk artışının kentsel altyapı, ulaşım, kentsel riskler açılarından ciddi olumsuzluklar getirmesi kaçınılmazdır. Ayrıca, yapı stokunun bu oranlarda genişlemesi, aynı oranlarda nüfusun farklılaşması ve Zeytinburnu yerel toplumunun önemli bir kimlik değişimine uğraması demektir.

Başarılı sonuçlar için bu tür sakıncalardan kaçınılması, taşınmaz sahiplerinin sürece doğrudan gönüllü katılımlarının sağlanması ve uzun dönemde maliyetleri karşılamaları; ayrıca istedikleri tür bir tasarım ve taşınmaz büyüklüğü konusunda esnekliklerin sağlanabilmesi, yapım sonrasında ise bir kent parçası ortak yönetimi oluşturmalarının sağlanması gerekir.

5. Tekil Parsel Dönüşümü

Bu modelde mevcut kentsel arsa ve yapı adaları düzeninin aynen korunarak parsellerde yapılaşma haklarının %30 artırılması ile yapıların piyasa koşulları altında yenilenmesinin mümkün olacağı düşünülmektedir. DYP Genel Başkanı Danışmanı Ahmet Vefik Alp tarafından hazırlanıp duyurulan bu önerinin olumlu görülebilecek yönü, özkaynaklara dayanması, fiziki yenilemelerin dış kaynak gerektirmeksizin doğrudan taşınmaz sahiplerinin kendi yatırımları ile gerçekleştirilmesi arayışında olmasıdır. İmar planlarında bu yoğunluk artış kararlarının Belediye Meclisi’nden geçirilmekle yenilenmelerin yolunun açılacağı varsayılmaktadır.

Öneride, ‘daire sahiplerinin %10-20 daha küçük daire alarak ve makul miktarlarda maddi katkıda bulunarak’ finansmanı kolaylaştıracakları, yapımcılara vergi muaflıkları ve teşvikler uygulanmakla daha düşük kat karşılığına katlanacakları varsayılmaktadır. Bunu gerçekçi bulmak zordur. Kabul edilmesi daha zor olan ise, önerinin mevcut kentsel ada ve parsel dokusunu değiştirmekten kaçınarak, yalnızca yapıların yenilenmesi ile kentsel fiziki niteliklerin ciddi ölçülerde iyileşebileceği yargısını taşımasıdır. Bu modele göre yapı ölçeğinde yenileme kararlarının alınabilmesi için Kat Mülkiyeti Kanunu’nda çoğunluk kararlarının yeterli yaptırım oluşturacağı yolunda değişiklik yapılması gerekecektir. Öte yandan, özellikle büyük risk taşıyan ve çoğunluğu kaçak statüde bulunan apartman yapılarına nasıl ruhsat verilebileceği konusu belirsiz kalmaktadır. Bütün bu sorunlar aşılabilse dahi, önerinin kentlerimize neler getirdiği konusu yeterince irdelenmemiş bulunmaktadır. Yoğunluğu %30 artan kentsel dokuda büsbütün artacak altyapı sorunlarının, kentlerimizi yaşanması olanaksız çevrelere dönüştürmesi olasıdır. Yollar, otoparklar, açık alan yetersizliklerinin bu modele göre giderilmesi olanaksız kalmakta, bu yetersizlikler büsbütün aşırı ölçülere çıkarılmaktadır.

6. Zeytinburnu için Öngörülen Kapsamlı Dönüşüm Modeli

Zeytinburnu mevcut yapılaşmasında dönüşüm süreçlerinin başlatılması için yapılacak önerilerde, öncelikle buraya özgü güncel fiziki özelliklerin, bu stokun evrimlenmesi tarihçesinin ve toplumsal niteliklerinin bilinmesi gereği vardır. Türkiye’nin öncü sanayi çevresinde oluşan ilk gecekondu alanı olan Zeytinburnu, ikinci nesil yapılaşmasında hisseli mülkiyetler ile kaçak parselasyon ve yapılaşma süreçleri yaşamıştır. Bu süreçlerin özelliği olarak dar yollar, küçük imar adaları ve parseller, yetersiz kamusal alanlar, aşırı yüksek TAKS oranları, mühendislik hizmeti alınmadan gerçekleştirilen apartman blokları, bitişik nizama karşın uyumsuz yapılaşma, dar cepheler ve yüksek oranlı iç dolanım alanı kayıpları söz konusudur. Bütün bu nedenlerle, deprem tehlikesi karşısında gözlenen fiziki özellikler açısından Zeytinburnu, İstanbul’un en büyük kentsel risk havuzuna sahip bölgelerinden birisidir. Öyle ki, olası can kayıpları açısından, yapı içinde bulunmak ya da sokakta bulunmak arasında fark yoktur. Bu nedenle Zeytinburnu örneği, özellikle toplu dönüşüm gerektiren bir ortamdır.

Zeytinburnu’nda toplu dönüşüm için başka gerekçeler de göstermek olanaklıdır. İlçedeki taşınmazların büyük çoğunluğu ile kaçak statüde olması, burada güçlendirme uygulaması için ruhsat verilmesini yasal açıdan engelleyecektir. Islah imar uygulamaları sonunda kimi yapıların yasal statü kazanmış olmaları da, bu durumu düzelten bir özellik değildir. Baştan itibaren mühendislik hizmeti alınmadan ve yönetmeliklere uyulmadan yapılmış binaların taşıma kapasitelerinin bilinmezliği, Zeytinburnu’ndaki yapı stokunun büyük bölümünde güçlendirme önerisini geçersiz kılmaktadır. Bu açıdan Zeytinburnu yapı stokunda tek yapı ölçeğinde mühendislik incelemeleri yapılmış olmasının, önlem almada bir yarar sağlamadığı ortadadır. Denebilir ki Zeytinburnu, mevcut yapı stokunda ayrıntılı mühendislik araştırması yapılmasına en az gerek gösteren bir bölgedir. Tekil yapıların ayrıntılı incelemesi yerine, zemin açısından daha az güvenilir bölge ve mahallelerin belirlenerek planda toplu yenileme yoluyla zemine uygun yapılaşma koşullarının tanımlanması daha doğru bir yaklaşım oluşturmaktadır.

Zeytinburnu’nda toplu dönüşüm yöntemleri geliştirmeyi haklı kılan bir başka neden de sosyal ve ekonomik yerel sorunlardır. İstihdamın ve hanehalkı gelir düzeylerinin geliştirilip çeşitlendirilmesi, sektörel ekonomik gelişmelerin yönlendirilmesi, yaşam standartlarının yükseltilmesi, yerel kalkınma kültür ve toplumsal kaynaştırma projelerinin hayata geçirilmesi, fiziki dönüşüm yanında tamamlayıcı roller oynayacaktır.

Bu verilerle, Zeytinburnu’nda çok yönlü bir dönüşüm planının yöntem açısından sahip olmak zorunda olduğu dört ana konu bulunmaktadır:

 İstanbul Deprem Master Planı’nda belirlenen zarar azaltma önerileri ve İlçe Acil Durum Planı’nda alınan önlemlerin bütünleştirilip gözetilmesi;

 Zeytinburnu’nda yakın ve orta vadede gerçekleşmesi olası yatırımların ve fiziki gelişmelerin tahmin edilerek bunların yaratacağı potansiyelin kullanılması ve söz konusu gelişmelerin dönüşüm amaçlarına göre yönlendirilmesi;

 Taşınmaz sahipleri ve diğer bireyleri özendirecek araçlar kullanarak davranış ve tercihlerinin toplu dönüşüme yönlendirilmesi; ortaklıklar kurma ve dayanışmalar yoluyla fiziki ve sosyal gelişmelere katkılarının sağlanması;

 Zeytinburnu’nda düşük gelirli grupların alım güçlerini artıracak istihdam ve diğer destek önlemleri ile sosyal projelerin yürütülmesi.

Bu bağlamda geliştirilecek bir ana plana uyumla, yüksek risk gösteren alanlardan başlamak üzere, konut alanlarında ortaklıklar kurularak toplu yenilenme yatırımlarının gerçekleştirilmesi hedeflenmektedir. İlerideki bölümlerde açıldığı gibi, bu toplu dönüşümde gözetilen temel hedef ve ilkeler aşağıdaki gibi sıralanabilecektir:

 Taşınmaz sahipleri ve kiracıların bulundukları yerde kalmalarını gözetmek;

 Herhangi bir karşılıksız dış kaynak kullanımı değil, taşınmaz sahiplerinin kendi kapasitelerini kullanmaları ve uzun dönemli borçlanmalarını yeterince cazip kılmak;

 Depreme karşı önlemler almada herkese görevler ve roller düştüğünü göstererek katılımı özendirmek ve bir seferberlik iklimi yaratmak;

 Yatay ve düşey ortaklıklar kurma yoluyla tüm taşınmaz sahiplerinin İlçedeki çeşitli kaynaklarda paydaş ve akarlarda hissedar olmalarını sağlamak;

 Gelişigüzel bir yenilenme süreci yerine, toplu ölçeklerde üstün tasarım değerleri olan kent parçalarının dönüşümünü, toplu ve kademeli yerel yönetim biçimlerine geçişi olanaklı kılmak;

 Geliştirilen modelin başka yerlerde de finans yöntemi ve yasal yaptırımlarıyla tekrarlanabilir bir yapıya sahip olmasını gözetmek.

Bu yaklaşımın belirleyici özelliği, yerel toplulukların ortaklıklar kurmaya özendirilmesi ve belediyenin bunda bir katalizör rol oynamasıdır. Bu ortaklıkta belediye de pay ve söz sahibidir. Bu yalnızca verilecek yeni imar hakları nedeni ile değil, yol ve açık alanlar gibi alanların da dönüşüm sürecinde birleştirilip yeniden paylaştırılması sonucunda kamunun da ortaklıklarda pay sahibi olması nedeniyledir. Gönüllülüğü özendiren bu süreçte iki önemli sorundan kurtulmak olanaklıdır. Öncelikle taşınmazların birleştirilmesinde kamulaştırma işlemleri yerine bir genel irtifak sözleşmesi yeterli görülmektedir. İkincisi ise, taşınmaz sahiplerinin mevcut hisselerinin genel toplamdaki payları temel alınarak, rayiç bedel saptama işlemlerine büyük ölçüde gereksinme kalmamasıdır. Bu durumda yalnızca projeye göre (yapım işleri öncesinde) hisselere (gerektiğinde kura) göre dağıtım, yapım işleri tamamlandıktan sonra ise, düzeltme (şerefiye) paylaşımları söz konusu olacaktır. Bu nedenle söz konusu süreci İmar Kanunu’nun 18. maddesinin bir uygulama biçimi olarak değerlendirmek olanaklıdır. Sürecin yönlendirilmesi güncel mevzuat ile olanaksız değildir. Ancak söz konusu girişimlerin yaygınlaşabilmesi için yararlı olacak bir düzenleme, herhangi bir alanda çoğunluğu oluşturan taşınmaz sahiplerinin ortaklık kurmaları durumunda, azınlıkta kalanların hakları korunarak bu sürece katılmalarını ya da kamulaştırma başvurularının uygulanmasını sağlayacak bir düzenlemenin İmar Kanunu kapsamında yapılmasıdır.

Bu modelde keyfi ya da tesadüfi bir biçimde tayin edilmiş bir dış kaynak kullanımı ve yardımı söz konusu değildir. Ancak taşınmaz sahiplerinin ortaklık kurmada çok sayıdaki çıkarlarının ortaya konulması, karşılıklı taahhütlerle güvence verilmesi, işlemleri kolaylaştıran ve yükümlülükleri hafifleten önlemlerin tanıtılması önemli bir profesyonel etkinlik olarak ele alınmaktadır. Bu işlemler toplumumuzun çok iyi bildiği, bir apartman yapımında izlenen kat irtifakı kurma yönteminin yalnızca daha büyük bir ölçekte yerine getirilmesi anlamındadır. Dönüşüm süreci ve izleyen dönemler boyunca bireyler açısından sağlananları sıralamak gerekirse:

• Hak sahiplerinin oturmaya devam etmeleri durumunda taşınmaz vergilerinin uzunca bir dönem için kaldırılması ve hafifletilmesi;

• Taşınmaz alım-satım işlemlerinin vergiden muaf tutulması;

• Proje ve yapım işlerinin resim ve harçlardan bağımsız kılınması (ki Belediye Kanunu bunların dörtte birinin alınmasını öngörmüştür; 73. md.);

• Banka ve sigorta masraflarının belediye ve Hazine teminatı altına alınması (ki bu da gerçekleşmek üzere olan bir öneridir);

• Denetim işlerinin belediye şirketleri tarafından yerine getirilmesi;

• Uygun görülmesi durumunda TOKİ ile ortaklık kurularak taşınmaz sahiplerine “kira öder gibi” borçlanma programları ile ucuz ve uzun dönemli kredi verilmesi (ki bu finans yöntemlerinin de 2005 sonunda yaşam bulacağı açıklamaları yapılmaktadır);

• Bireylere mevcut taşınmazlarının 3-4 kat değerinde konut ve yaşam çevrelerinin sağlanması;

• Toplu deprem sigortası uygulamalarında indirimlerden yararlanılması;

• Kiracıların mevcut hak ve yararlanma düzeylerinin korunması;

• Kurulan ortaklıkların ve site yönetimlerinin, verilen ilave imar haklarından tüzel kişilik adına sahip olacağı taşınmazlardan sağlayacağı akarın doğrudan işletme maliyetlerini karşılamada kullanılması, aidatların sıfırlanması;

• Ortaklıkların İlçede yer alacak rant tesislerine hissedar edilmeleri (bu yöntemle, mevcut kiracıların da bugünkü kiralarla burada oturma haklarının korumasını güvenceye alacaktır).

Zeytinburnu’nda dönüşümün yalnızca yapılaşmanın yenilenmesi anlamına gelmediğine dikkat etme gerekir. Bunun, toplumda çok yönlü etkileri olan bir dönüşüm olacağını kestirmek zor değildir. Yalnızca yapılaşmanın yenilenmesi bile kaçak bir statüden yasal statüye geçiş, dolayısıyla farklı bireysel sorumluluklar ve farklı bir yaşam biçimine geçiş anlamındadır. Aynı sorumluluklar iş hayatında ve toplumsal tüm ekonomik ve sosyal davranışlarda da sonuçlar bulacaktır. Kayıt dışı ekonomiden kayıtlanmalara geçiş, kabullenilmesi kolay olmayan bir süreçtir. Bireysel bağımsızlıklardan toplu örgütlenmeye, yerel yönetimler oluşturmaya, sosyalleşmeye ve toplumun bir parçası olmaya geçişler, ekonomik kolaylaştırıcılar, vergi muaflıkları, geçiş dönemi önlemleri, bu değişimi cazip kılacak avantaj ve fırsatlar gibi destekleyici düzenlemelerin geniş açılı programlanmasını gerektirecektir.

Bu modelin belirleyici bir başka özelliği de bir ‘yap-sat’ modeli olmamasıdır. Yapım maliyetlerinin düşürülmesi için gereken güvenli tasarım ve teknoloji kullanımı (simetrik tasarımlar ve tünel kalıp sisteminin kullanılması) önerilebileceği gibi, bir yeni ölçek ve dil birliği kurulması olanakları sağlanmakta, kentlerimizin çehresini değiştirecek nitelik ve çeşitlilikte bir kentsel tasarım ufku açmaktadır. Yapım işlerinin ‘kat karşılığı’ ile değil, tüm maliyetleri (inşaat, yapımcı karı, taşınma ve kira yardımları) karşılayacak bir borçlanma programının düzenlenmesi ile yürütülmesi sağlanmaktadır. Bu yaklaşımla, alanda kiracılar dahil tüm mevcut nüfusu korumak, dönüşüm sonrasında alanın yabancıların eline geçmesi yolu açılmamaya çalışılmaktadır. Zeytinburnu’nda en yoğun yapılaşmış bir alanda dahi %15 oranlarında ek imar hakkı vermenin olanaklı olduğu ve fiziki dönüşümün buna elverdiği örneklenebilmiştir.

Zeytinburnu nüfusunun dönüşüm sürecine katılımını sağlamak üzere profesyonel kampanyalar yürütülmesi ve etkin örgütlenme ve iş yönetim birimlerinin oluşturulması gerekecektir. Bu birimlerde bizzat yerel nüfusun istihdam edilmesi ve eğitilmesi, ayrıca gelir düzeylerini yükseltecek sosyal programların uygulanması bu yaklaşımın tamamlayıcı bileşenleridir. Fakrü-zaruret altında bulunduğu belirlenen hanehalkları için ise özel destek programları ayrıca hazırlanmalıdır.

Karşılaştırmalı Değerlendirme

Yukarıda sıralanan dönüşüm modellerini karşılaştırmalı olarak birkaç açıdan değerlendirmek olanaklıdır. Finansman biçimi, kaynak kullanma etkinliği ve fırsat maliyeti düşük kaynakları harekete geçirme ve yönlendirme potansiyeli, bu değerlendirmede öncelikli bir ölçüt sayılmalıdır. Yerel toplulukların hangi ölçüde bu sürece özgür tercihler kullanarak katılabildikleri konusu ikinci bir ölçüt olacaktır. Genellikle bu niteliğin bir başka tür tanımlanması, modelin yukarıdan mı yönlendirildiği, yoksa toplum tarafından mı geliştirilen bir niteliğe sahip olduğu sorgulaması ile yapılır. İkincisi, serbest piyasa ortamında yürütülen bir niteliğe sahip olmak demektir. Başvurulan modelin kalıcı ve sürdürülebilir bir kurumlaşma ve işletme biçimi yaratıp yaratmadığı konusu bir başka ölçüt olarak tanımlanabilir. Modelin yerel toplumsal kalkınma hedeflerine ne ölçüde katkı sağlayabildiği konusu başlıbaşına ağırlık taşıyan bir ölçüt olarak görülmelidir. Ayrıca, dönüşümün fiziki sonuçlarının kentsel nitelik iyileştirmelerine ne ölçüde yol açabildiği konusu bir başka değerlendirme ölçütü olarak görülmelidir. Modelin işleyişinin güncel mevzuat çerçevesinde mi, yoksa yeni yasal düzenlemeler mi gerektireceği konusuna bağlı olarak yapılacak bir değerlendirme de öneriler arasında farklılıklar gösterecektir. Modellerin gerçekleştirilmesi için gerekli olan süreler açısından da ayrı bir değerlendirme yapılması yararlı görülebilir. Öngörülen modeller bu ölçütlere göre gözden geçirilirse:

Model 1 Model 2 Model 3 Model 4 Model 5 Model 6

Özkaynaklar +/- +/- - - + +

Katılım +/- +/- - - + +

Yaptırım + +/- + +/- +/- +

Sürdürülebilirlik +/- - +/- - - +

Mikro- Kalkınma +/- +/- - - - +

Nitelikli Çevre +/- +/- +/- +/- - +

Yasal Düzenleme - +/- - +/- - +/-

Gerçekleşme Süreleri +/- +/- +/- +/- +/- +/-

Burada Zeytinburnu’nun kapsamlı dönüşümü için önerilen modelin belirli üstünlükler taşıdığı ileri sürülmekle birlikte, bunun geçerliliğinin ancak bu deprem tehlikesi ile karşı karşıya bulunan, yapı stokunun teknik ve yasal açıdan yetersizlikleri nedeniyle tümüyle yenilenmesinde yarar görülen, toplumsal dayanışmalarla önemli avantajların elde edilebileceği bir ortama ait olduğu gözden kaçırılmamalıdır. Türkiye’de dönüşüm süreçlerinin düzenlenmesi konusunun tekil proje örnekleri üzerinde değil, her ilgili tarafa yol gösterecek bir genel çerçevede, yeterli bir yaptırım gücünün oluşturulmasına fırsat tanıyan ve esneklikler içeren bir yapıda ele alınması gereği vardır.

Durum Değerlendirmesi

Yerel toplulukların ortaklıklar kurma yoluyla, kent parçalarını yenileme çabalarına girmelerinin önünün açılması ve buna özendirilmeleri, kentsel ‘dönüşüm’ için başvurulacak en yerinde yaklaşım olarak görülebilir. Bunun anlamı, Türkiye’de mimarlık hizmetleri için yeni bir ufuk ve uygulama alanının açılmasıdır. Daha fazla sayıda meslektaşın bu alanda düşünce geliştirmeleri ve bu yolla deprem konusunda mimarların ve mimarlığın nasıl katkıları olabileceğini örneklemeleri gereği vardır. Bu aynı zamanda mimarların nasıl bir kentsel ortam ve kent yaşamı özlediklerinin de ifade bulmasını sağlayacak bir ortamdır.

Dönüşüm modelinin uygulanmasında özendirilmesi gerekenin yalnızca yerel topluluk ve taşınmaz sahipleri olduğu düşüncesine kapılmamak gerekir. Modelin başarı kazanması, ilgili tüm aktörlerin izlenmesi ve yönlendirilmesi ile olanaklıdır. Model, üst düzey önlemlerle diğer aktörler için de çekici kılınmalıdır:

• Dönüşüm projelerinde yatırım yapmak isteyen taraflara kolaylıklar ve yardımlar;

• Dönüşüm projeleri için kredi tahsisleri yapan bankalara ayrıcalıklar;

• Deprem tehlikesi gösteren alanlardaki dönüşüm projeleri üstlenen yapımcılara eğitim ve vergi muaflıkları;

• Yerel gelir kapasitesi ve beceri kazandırma gibi sosyal proje uygulamalarına, ulusal ve uluslararası STK katılımı için kolaylıklar sağlama;

• Yerel yönetimlerin dönüşüm projeleri geliştirme ve ortaklık kuruluşlarını yönlendirme becerilerini geliştirecek kapasite geliştirme eğitim ve deneyim kazandırma girişimleri;

• Deprem tehlikesi gösteren alanlardaki dönüşüm projeleri üstlenen yerel yönetimlere merkezden ayrıcalıklı teknik ve mali destekler;

• Dönüşüm projelerinin yönetimi konusunda deneyim kazanan özel şirketlerin akreditasyonu.

Türkiye tsunamizedelere yardım için başarılı ve nitelikli bir kampanya gerçekleştirdi ve önemli bir kaynak oluşturdu. Şu kadarına işaret edelim ki, burada önerilen yöntem ile, yaygın kentsel yenileme süreçlerine hemen herkesin katılımını sağlayacak ölçüde cazip hale getirmek için toplanan bu kaynak, İstanbul’un yarısını kurtarmaya yetmektedir. Başka bir deyişle, Türkiye kendisi için, İstanbul için kampanyalar ve bir seferberlik ilan etmekle yine çok başarılı bir dünya örneği vermekten geri durmamalıdır. Tsunamizedeler için toplanan kaynağın iki katı, bu yöntemle İstanbul’u kurtarmak için yeterlidir.

İçinde bulunduğumuz ortamda özellikle gözetilmesi gereken bir başka konu da, Türkiye’nin deprem tehlikesi karşısında hangi önlemleri alacağı, insan ve ekonomik varlıklarını nasıl sakınması gerekeceğinin ortaya konulmasidir. Bu iş Dünya Bankası’nın genç ekonomistlerinin düşünce dünyasında yatan ve Washington’da masa başında öğrenilen kuramsal modellerin hangilerinin Türkiye’de geçerli olabileceği araştırmalarını yaptırmakla (ve bunların yürütülmesinde yerel çözümler geliştirme süreçlerine müdahale edip kimi kurumların aklını karıştırarak, yabancı müşavirler kullanılmasını da şart koşup, dünyanın en borçlu ülkelerinden biri olan Türkiye’nin bir kez daha borçlandırılmasına yol açarak) değil, Türkiye toplumunun kendi çözümlerini geliştirmesi koşullarını yaratmamızla olanak kazanacaktır.

Notlar

1. Balamir, M. 2002, Yapı, no:253, ss.66-70.