Devlet hem tarihsel olarak hem de günümüzde önemli bir olgudur. Ancak aynı zamanda nasıl anlaşılması ve kavramsallaştırılması gerektiği konusunda üzerinde mutabakata varılması kolay olmayan bir sorun olarak karşımıza çıkmaktadır. Devleti tartışırken en önemli nokta, bu meselenin zaman ve mekândan bağımsız olarak ele alınmasının pek de mümkün, hatta gerçekçi olmamasıdır. Devlet, siyasal ve sosyal stratejilerin geliştirilmesi açısından kritik bir öneme sahip olmasının yanı sıra, gündelik hayatta da kendisini hissettiren bir mahiyete sahiptir. İçinden geçtiğimiz pandemi sürecinde tüm boyutlarıyla bir kez daha belirginleştiği üzere, devlet toplumsal yeniden üretim sürecinin olmazsa olmaz bir unsurudur. Üstelik bu dar anlamıyla bir sınıf mücadelesiyle de sınırlı değildir. Toplumsal cinsiyet, ırk, etnisite ve din gibi farklı temellerde oluşan toplumsal mücadelelere eklemlenerek ve onlarla yoğrularak biçimlenen bir gerçeklikten söz ediyoruz.

Söz konusu gerçekliğin nasıl kavramsallaştırılacağı ya da kuramsal düzeyde nasıl ele alınması gerektiği, bir başka deyişle bir devlet kuramı olgunlaştırma meselesi, ister istemez “bilimsel” araştırma geleneklerinin aralarındaki yöntemsel yaklaşım farklarına bağlı olarak farklılıklar göstermektedir. Öte yandan, bu salt bir akademik tartışma konusu olarak düşünülmemelidir. Zira, belirli kuramsal çerçevelerden türetilen söylemler ve kurgular, insanların günlük yaşamlarındaki deneyimlerle doğrulandıkları ölçüde, bir anlamlar ve değerler sisteminin oluşturulmasına yardımcı olmaktadır. Nitekim, bu söylemlerin hegemonik nitelik kazanması, kurulan anlamlar ve değerler sisteminin, o toplumda yaşayanların önemli bir kesimi için gerçekliğin ifadesi olması ile doğru orantılıdır. Bu bağlamda, belli bir toplumsal düzende ve belli bir zaman diliminde yaşayanların algılamalarına bağlı olarak, devletin cisimleştirilmesi ya da özneleşmesi söz konusu olabilmektedir. Ancak bu gibi kurguların gerçekliğini maddi olarak tespit etmek zorunda değiliz. Çünkü teorik olarak bu cisimleşme ve özneleşmenin varlığının öyleymiş gibi algılanması da yeterlidir. Bu basit bir teorik tartışmadan ziyade belli bir toplumsal düzende ve belli bir zaman diliminde yaşayanların bu cisimleşme ve özneleşme meselesini nasıl algıladıkları ile ilgilidir. Örneğin, ülkemizdeki kısırlaştırılmış tartışma ortamında, devleti sınıfsal çelişkilerden adeta soyutlanmış, siyasete hükmeden ancak siyaset dışına itilebilecek bir özne olarak kurgulamak ve buna bağlı olarak bir tavır almak yaygın bir eğilimdir.[2] Çeşitli siyasal öznelere atfen yürütülen “vesayet” tartışmaları da bu özne devlet anlayışının tezahürlerinden başka bir şey değildir. Bunun yanı sıra, çeşitli devlet kurumlarının belirli toplumsal kesimler lehine düzenlemeler için araçsal kullanımı da sık sık tartışma konusu olmaktadır. Devletin kaynak dağıtım süreçlerine müdahil olma biçiminin, son dönemde moda olan deyimlerle, ahbap çavuş ilişkileri olarak betimlenerek eleştiri konusu yapılmasında olduğu gibi.

Ancak devlet ne basitçe bir öznedir ne de bir araç. Eleştirel siyasal iktisat yaklaşımının önemi tam da burada yatmaktadır. Devletin yerine göre özne yerine göre de araç, yani bir cisim olarak gözükmesi ve öyle algılanması belli bir tarihsellik içinde karşımıza çıkan bir durumdur. Ancak çözümleme bu düzeyle sınırlı kalmamalıdır. Zira kaldığı takdirde yanılsamalara neden olmakta, hatta belirli bir toplumsal düzenin varlığını sürdürmesinde işlevsel olabilmektedir. Böyle olunca da devletin toplumsal ilişkilerin tarihsel süreçte aldığı özgül biçimlerden biri olduğunu, toplumsal güç mücadelelerinden bağımsız olarak var olmadığını kavramak zorlaşmaktadır.

Kent arazilerinin metalaştırılması sürecinde, devletin konut sektöründeki artan etkinliğinin, başka bir ifadeyle, piyasa yapıcı işlevinin TOKİ biçiminde cisimleşmesi bu bağlamda çok özgün bir örnek oluşturmaktadır. TOKİ’nin 1980’lerden günümüze geçirdiği evrim, özellikle Ankara’daki

TOBAŞ örneğinde görüldüğü gibi, büyükşehir belediyeleri ile kurduğu “özel hukuk hükümlerine tabi kamu şirketi” statüsündeki faaliyetleri, devletin hem özne hem de araç olarak karşımıza çıktığı bir süreci sergilemektedir. Aynı süreçte, tasfiye edilen Emlak Kredi Bankası’nın yerini alan Emlak Konut Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı (GYO)’nın % 49 hissesine sahip olması nedeniyle TOKİ, devletin konut finansmanını sağlamasında önemli bir rol oynamakta; lağvedilen Arsa Ofisi’nin tüm varlıklarını devralması ile birlikte, aynı zamanda kamu arazilerinin sahibi konumunu da kazanmaktaydı.

TOKİ gibi bütçe denetimi dışında bir devlet kurumunun, AKP’nin iktidara gelmesiyle hem kamuya ait arazilerin kullanımını belirleyen hem konut üreticisi hem de konut finansmanını sağlayan ancak banka olmayan bir finans kurumu rollerini bünyesinde birleştiren bir birime dönüştürülmesi sonucunda taşıdığı garabetin sorgulanarak irdelenmesi önem kazanmaktadır. Bu açıdan, Türkiye’de konut sorununun geçirdiği evrimi, bir başka ifadeyle, konutun kullanım değerinden değişim değerine geçirdiği dönüşüm sürecini, “konutun devlet eliyle yeniden metalaştırılmasında” geliştirilen karmaşık finansman “mekanizmalarını” ortaya koyan çalışmaların artması sevindiricidir.[3] Zira, finansal piyasaların ve pratiklerin, yaşamın giderek her alanını belirleyici bir konum almasını tanımlayan ilişkiler bütününü tanımlayan bir kavram olan finansallaşmanın etkilerinin, en belirgin olarak yaşandığı alanların başında konut sektörü ve yapılı çevre gelmektedir. Bu gibi çalışmaların çoğalması Türkiye kapitalizminin son 40 yıllık serüveninin çarpıcı özelliklerinin birinin, başlangıçta ana akım iktisatçıların söylemiyle piyasa ekonomisine geçiş, daha sonra eleştirel siyasal iktisatçıların kullandıkları kavramlarla neoliberal finansallaşma diye tanımlanan süreçte, aslında devletin ne kadar kritik ve merkezî bir konumda olduğunun anlaşılması açısından da aydınlatıcı olacaktır.

Bu bağlamda, finansallaşma günümüzde kentsel dönüşümü ve konut piyasalarındaki değişimleri açıklamakta giderek daha fazla başvurulan bir kavram olurken,[4] ülkemizde de TOKİ devletin finansallaşması olarak tanımlanan sürecin başat aktörlerinden biri olarak belirmektedir. TOKİ özelinde belirginleştiği üzere, devletin yeniden yapılandırılmasının, bir yandan, finansallaşmayı hızlandırıcı diğer yandan, finansallaşma sürecinin yol açabileceği çelişkili sonuçları önleyici bir

tampon işlevi gördüğü de ortaya çıkmaktadır.[5] Bu aynı zamanda siyasal iktidarların, yeniden yapılandırdıkları kurumları finansal piyasaların etkin aktörleri olarak öne sürerken, salt finans çevrelerinin çıkarlarını gözetmekle sınırlanması mümkün olmayan amaçlar güttüklerini bize göstermektedir. Böyle bir perspektif, finansallaşma sürecinin ya da olgusunun, siyasal mücadele ve pratiklerle belirlenen özgün biçimler alabilen, bu nedenle belirgin stratejik tercihleri yansıtan devlet projeleri olarak da değerlendirilmesi gerektiğini ortaya koymaktadır.[6]

Kentsel dönüşüm projeleri ile birlikte açığa çıktığı biçimiyle TOKİ, söylem olarak dar gelirli kesimlere yönelik konut edindirme hedefini sürdürür gözükmekle birlikte, kent arazilerinin metalaşmasını hızlandırdığı ölçüde, oluşan rant paylaşım mücadelelerinin önemli ölçüde belirleyicisi bir rol oynamaktadır. Bu bağlamda, kamu bütçesi dışında faaliyet gösteren bir kurum olarak TOKİ, kentsel arsa piyasasının merkezî kurumu olarak yeniden tanımlanması ile birlikte, portföyündeki arsaları ortağı olduğu Emlak Konut GYO’ya satarak, “arsa satışı karşılığı gelir paylaşımı” uygulamasını başlatıyordu.[7] Kentsel dönüşüm projeleri kapsamında ise dar gelirli kesimlerin konut gereksinimlerini karşılamak için gerekli finansmanı temin edebilmeyi amaçlayan yeni bir finans modeli olarak “hasılat paylaşımı” güncellik kazanıyordu. Bu model, TOKİ’nin giderek üst gelir grupları için de konut üretimine katkı yapmasına meşruiyet kazandırma çabasının yanı sıra, hane halklarının borçlandırılarak finans sistemine entegre edilmesinde de işlevsel olmayı amaçlamaktaydı. 2004 yılında çıkarılan, özel olarak bu proje için hazırlanmış 5104 sayılı Kanun ile gündeme gelen Kuzey Ankara Projesi, gecekondu bölgelerinin dönüşümü sürecini hızlandıran AKP iktidarının 2000'li yıllardaki kentsel dönüşüm yaklaşımını simgelemiştir.[8] (Resim 2)

IMF’nin kriz önleme ve yönetme stratejileri açısından, ülkelerin uluslararası finans piyasalarından borçlanabilme olanaklarının daralmaması için “dış borçların sürdürülebilirliği” önem kazanırken, hane halklarının borçlandırılmasına dayalı konut edindirme politikasının araçlarının irdelenmesi gerekli olmaktadır.[9] Konuya ilişkin yazında, borca dayalı büyüme modeli olarak tanımlanan gelişme stratejisinin örnekleri arasında gösterilen Türkiye’de,[10] 2007 yılında çıkarılan mortgage yasasına karşın, konut piyasasının işleyişinde “mortgage” kullanımının etkin bir rol oynamadığı anlaşılmaktadır. Tüketici kredileri içindeki konut kredileri payı zaman içinde artış göstermekle birlikte, konut piyasasının finansal derinleşmesi için önemli bir ölçüt olan mortgage / GSYİH oranının 2018 itibariyle % 5.7 olduğu belirtilmekteydi.[11] Konut kredileri esas itibarıyla bankalar aracılığı ile sağlanmakta olduğu ölçüde, sermaye piyasalarının konut finansmanının ana kaynağı olarak bankaların yerini aldığı güçlü bir eğilimden söz etmek mümkün gözükmemektedir. Bir diğer deyişle, konutların ticarete konu olan finansal varlıklara dönüşmesini sağlayan bir süreç ülkemizde yaşanmamıştır. Son yıllarda gayrimenkul sertifikası gibi bazı girişimlere karşın, konut kredilerini menkul kıymetlere dönüştürme oranının çok düşük seviyelerde kaldığı belirtilmektedir.[12] Özetle, mortgage sisteminin tanımlayıcı bir özelliği olan ikinci el piyasasının oluşmadığı anlaşılmaktadır. Buna karşılık, inşaat sektöründe çalışan özel kuruluşların 60 aya kadar uzanan vadelerle ve sıfır faizle, görece düşük gelir gruplarına konut satışı yaptığı bir süreçte, banka dışı kredilendirme mekanizmalarının da devrede olduğu söylenebilir.[13] (Resim 3) Aslında 1984 yılında çıkarılan 2985 sayılı Yasa ile yeniden yapılandırılan TOKİ’ye “devlet garantili veya garantisiz iç ve dış tahviller ile her türlü menkul kıymetler çıkarmak” ve “Hazine Müsteşarlığı’nın görüşü alınarak, yurt dışından kredi almak” gibi “görevler” de verilmişti. Ancak uluslararası reyting kuruluşları tarafından değerlendirilmekle birlikte, TOKİ’nin uluslararası menkul kıymet piyasalarına girmediği gibi, Türkiye’de finans piyasalarının derinleşmesi için arzu edildiği belirtilen bir ikinci el piyasasının oluşması için de adım atmadığı gözlenmiştir.[14] Buna karşın, TOKİ tarafından toplu konut projelerinin geliştirilmesi, yeterli kurumsallaşmış finansman ve tercihli kredi eksikliğine yanıt olarak, konut finansmanı sağlamak için önemli bir işlev görmektedir. Bu bağlamda, sermaye piyasalarının derinlik kazanmadığı bir süreçte, arsa portföylerinin temel sağlayıcılarından biri olan Emlak Konut-GYO’nın, sermayenin merkezîleşme eğiliminin somut bir göstergesi olarak sektördeki ağırlığı çok belirgindir.[15] Dolayısıyla, TOKİ’nin konut piyasalarının finansallaşması sürecindeki bir diğer önemli kurumsal katkısının Emlak Konut-GYO üzerinden kurgulanan devlet-sermaye ilişkisinin cisimleşmesi olduğuna dikkat çekmek gerekir.

Konunun asıl vurgulanması gereken siyasal boyutuna gelince, mortgage sisteminin ağırlıklı olduğu ekonomilerde, finansal kriz dönemlerinde, krizin mağdurlarının konut sektöründe yoğunlaşmış olduğu bir gerçektir. 2008 küresel krizini tetikleyen en önemli unsur olarak gösterilen ABD’deki sub-prime krizinin en çarpıcı toplumsal boyutlarından birisi, borçlarını ödeyemedikleri için, konutlarını tahliye etmek zorunda bırakılan kitleler olmuştu. Benzer bir toplumsal dram, Avro bölgesindeki ülkelerden İspanya ve İrlanda’da yaşanmıştır. Hatta İspanya örneğinde olduğu gibi, konut piyasalarının finansallaşmasının yol açtığı bu “mülksüzleştirme” süreci, “öfkeliler” (indignados) diye anılan bir toplumsal harekete ve giderek Podemos ismini alacak bir siyasal partinin kurulmasına neden olacaktı. Daha genel olarak, 2008 krizi sonrasındaki neoliberal kriz yönetimi çerçevesinde, banka kurtarma operasyonlarına harcanan kamu kaynaklarının yol açtığı kamu açıklarını azaltmak için uygulanan kemer sıkma politikalarının bedelini ücretli çalışanlar ve emekliler ödemeye zorlanınca tepkilerin artması kaçınılmazdı. Dolayısıyla, konut sektörünün finansallaşmasının yol açtığı kriz çok boyutlu bir nitelik alırken, söz konusu ülkelerin siyasal yaşamını doğrudan belirleyen gelişmeleri de beraberinde getirmiş oluyordu. Buna karşın, ülkemizde benzer bir gelişmenin yaşanmamasının nedenleri üzerinde düşünmek gerekmekle birlikte, TOKİ’nin genel hatları ile özetlemeye çalıştığımız özelliklerini bu açıdan da değerlendirmekte yarar olduğu kanısındayız.

NOTLAR

[1] Mimarlar Odası tarafından 10 Temmuz 2021’de Bursa’da düzenlenen, “Dönüşen Kentler, Değişen Yaşamlar” konulu panelde yaptığım sunuşa temel olan metin.

[2] Türkiye’nin tarihsel gelişme sürecini, devlet merkezli ancak anti-devletçi perspektiften değerlendiren, akademik yazında “devlet geleneği” diye de bilinen bir yaklaşımdan beslenen bir söylemin, 1980 sonrasında Türkiye kamuoyunda kazandığı konumu “muhalif” ama hegemonik” olarak tanımlamıştım (bkz: Yalman, 2002. Yalman, 2014). Söylemin “muhalif” görünmesi topluma hükmeden, gücü kendinden menkul bir devlet imgesine karşı tavır almasından; “hegemonik” olması ise bu imgeyi gerçekliğin kendisi gibi gösterdiği ölçüde tartışma gündemini belirlemesinden kaynaklanmaktaydı.

[3] Son yıllarda gerek yurt dışında gerek ülkemizde, bu konularda yazılmış doktora tezlerinin yayına dönüştürülerek okuyucu ile buluşturulması sevindiricidir. Bu yıl yayınlanan iki çalışmanın (bkz: Doğru, 2021. Alaybeyoğlu, 2021), diğer tez çalışmalarının yayına dönüştürülmesinde öncü olmasını ümit ederiz. (bkz: Demirörs, 2021. Karatepe, 2015)

[4] Bkz: Fernandez; Aalbers 2017. Rolnick, 2013. Aalbers, 2019.

[5] Devletin finansallaşması kavramının bu ikili kullanımına dikkat çeken bir başka önemli doktora tezi için bkz: Güngen, 2012.

[6] Bu konuda, konut sektörü ile sınırlı olmayan daha genel değerlendirmeler için bkz: Yalman vd., 2019. Pagliari; Young, 2020.

[7] 2019 yılında yapılan bir değişiklikle, “arsa satışı karşılığı gelir paylaşımı” yöntemi ile arsalar Emlak-Konut-GYO tarafından satın alınmak yerine, ihale edilerek arazi üzerinde geliştirilecek projelerden elde edilecek gelirin yüzde 85'ini TOKİ, % 15'ini ise Emlak-Konut-GYO’nın alması öngörülmüştü. Daha önceki yıllardaki uygulamada, TOKİ’nin elindeki araziler üzerinde imar plan tadilatı yapıp arsaları “kupon” hale getirerek ihale düzenlemeden Emlak-Konut GYO'a satmasının Sayıştay tarafından sorgulandığına ilişkin haberler basında yer almıştı; bkz: “Emlakta bir Dönemin Sonu”, Sözcü, 26.10.2019.

[8] Kapsamlı bir değerlendirme için bkz: Topal; Yalman; Çelik, 2019.

[9] Detaylı incelemeler için bkz: Doğru 2021 ve Demirörs 2021, ayrıca bkz: Erol, 2019a. Erol, 2019b.

[10] Bkz: Aalbers, 2019. Bahçe; Cömert; Erdem; Karaçimen; Köse; Orhangazi, 2016. Yalman, 2019.

[11] Bkz: Yeşilbağ, 2020.

[12] Menkul kıymetlere dönüştürülen konut kredilerinin GSYİH’a oranı 2017’de 0,1 olmuştu. Bkz: Erol 2019b.

[13] Yap-satçıların yerini giderek sat-yapçıların aldığı şeklinde betimlenen bu süreç, ülkemizde banka dışı finans kurumlarının görece kısıtlı bir etkinlik gösterdiği koşullarda, inşaat sektörü ile bankacılık kesimi arasında enformal olarak nitelenebilecek bir dizi ilişkinin geliştirildiği ileri sürülmektedir. Bkz: Demirörs, 2021.

[14] Bkz: Doğru, 2021, s.96. Erol, 2019b. Yeşilbağ, 2020.

[15] 22 Temmuz 1995 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan Sermaye Piyasası Kurulu’nun Gayrimenkul Yatırım Ortaklıklarına İlişkin Esaslar Tebliği ile konut piyasalarının finansallaşma sürecine yeni bir kurum eklenmişti. 1996’da kurulan Alarko GYO’dan sonra 2019 itibariyle, faaliyet gösteren GYO sayısı 33’ü bulmuştur. Bkz: Alaybeyoğlu, 2021, s.168. GYO’ların kurulmasını teşvik için, temettü dağıtma zorunluluğundan muaf tutulmaları gibi teşviklerle sayılarının hızla artmasına karşın, başta Emlak GYO, az sayıda GYO’nın sektördeki ağırlığı çok belirgindir.

KAYNAKLAR

Aalbers, Manuel, 2019, “Financial Geographies of Real Estate and the City: A Literature Review”, Financial Geography Working Paper Series, ISSN 2515-0111.

Alaybeyoğlu, Altan, 2021, Gayrimenkul Yatırım Ortaklıkları Kapitalizm ve Türkiye, Sosyal Araştırmalar Vakfı, İstanbul.

Bahçe, Serdal; Cömert, Hasan; Erdem, Nilgün; Karaçimen, Elif; Köse, Ahmet Haşim; Orhangazi, Özgür, 2016, “Financialisation and the Financial and Economic Crises: The Case of Turkey”, (ed.) E. Hein, D. Detzer ve N. Dodig, Financialisation and the Financial and Economic Crises, Edward Elgar Publishing, ss.275-298.

Demirörs, S., 2021, “The Political Economy of Housing: The Case of Turkey”, yayımlanmamış doktora tezi, Department of Development Studies, SOAS, University of London.

Doğru, E., 2021, Çılgın Projelerin Ötesinde: TOKİ, Devlet ve Sermaye, İletişim Yayınları,  İstanbul.

Erol, I., 2019a, “Financial Transformation and Housing Finance in Turkey”, (ed.) G. Yalman, T. Marois ve A.R. Güngen, The Political Economy of Financial Transformation in Turkey, Europa Emerging Economies Series, Routledge, New York.

Erol, I., 2019b, “New Geographies of Residential Capitalism: Financialization of the Turkish Housing Market Since the Early 2000s”, International Journal of Urban and Regional Research, DOI:10.1111/1468-2427.12794.

Fernandez, R; M. Aalbers, 2017, “Capital Market Union and Residential Capitalism in Europe: Rescaling the Housing-Centred Model of Financialization”, Finance and Society, cilt:3, sayı:1, ss.32-50.

Güngen, A. R., 2012, “Debt Management and Financialisation as Facets of State Restructuring: The Case of Turkey in the Post-1980 Period”, yayımlanmamış doktora tezi, ODTÜ SBE, Ankara.

Karatepe, İ. D., 2017, “The State, Islamists, Bourgeoisie and Hegemony: Public Housing in Turkey”, yayımlanmamış doktora tezi, University of Kassel, Kassel.

Pagliari, S.; K. Young, 2020, “How Financialisation is Reproduced Politically”, (der.) Philip Mader, Daniel Mertens, Natascha van der Zwan, Routledge International Handbook of Financialisation, Routledge, Londra.

Rolnick, R., 2013, “Late Neoliberalism: The Financialization of Homeownership and Housing Rights”, International Journal of Urban and Regional Research, cilt:37, sayı:3, ss.1058-1066.

Topal, A.; Yalman, G. L.; Çelik, Ö.; 2019, “Changing Modalities of Urban Development and Housing Finance in Turkey: Three Mass Housing Projects in Ankara”, Journal of Urban Affairs, cilt:41, sayı:5.

Yalman, G. L., 2002, “Tarihsel Bir Perspektiften Türkiye’de Devlet ve Burjuvazi: Rölativist Bir Paradigma mı Hegemonya Stratejisi mi? Hegemonya Projeleri Olarak Devletçilik, Kalkınmacılık ve Piyasa”, Praksis, sayı:5, ss.7-23.

Yalman, G. L., 2014, “AKP Döneminde Söylem ve Siyaset: Neyin Krizi?” (der.) S. Coşar,  G. Yücesan Özdemir, İktidarın Şiddeti, Metis Kitap, İstanbul, ss.23-46.

Yalman, G. L., 2019, “Finansal Krizler ve Sermaye Grupları”,Nuray Ergüneş İçin Yazılar: Finansallaşma, Kadın Emeği ve Devlet, SAV, Istanbul, ss.127-151.

Yalman, G. L.; Marois, T.; Güngen, A. R., 2019, “Introduction-Debating Financial Transformation in Turkey”, (ed.) G. Yalman, T. Marois, A. R. Güngen, The Political Economy of Financial Transformation in Turkey, Routledge, Londra, ss.1-23.

Yeşilbağ, M., 2020, “The State-Orchestrated Financialization of Housing in Turkey”, Housing Policy Debate, cilt:30, sayı:4, ss.533-558.